学者建议设立独立的行政法院

原题：行政诉讼法迎来首次修改

学者建议设立独立的行政法院

马怀德将问题的解决直指“修改现行行政审判体制”。他谈到，现行的行政审判体制中，法院审判容易被行政机关干预。无论是提高管辖级别还是集中管辖、交叉管辖的方法，都不能解决这种问题。因此，建议设立独立的行政法院

法治周末见习记者 仇飞 蒲晓磊

3月4日，十二届全国人大二次会议副秘书长、发言人傅莹在新闻发布会上表示，全国人大常委会将修订行政诉讼法，改变行政部门不愿意当被告、法院不愿意受理，群众不敢告，告也告不赢的情况，尽可能排除“民告官”各种各样的阻碍。

2013年12月23日，十二届全国人大常委会第六次会议第一次全体会议审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》(以下简称《修正案草案》)。这也意味着行政诉讼法在颁布实施23年后迎来了首次修改。

法治周末记者注意到，尽管《修正案草案》摒弃“大修”的建议，聚焦于现实中存在的“立案难、审理难、执行难”突出问题，保持了现行法体系的基本框架和内容的延续性，但在一些专家学者眼中，这部草案也并不“尽如人意”，还有很多方面需要完善。

专家学者对《修正案草案》的意见建议，在近期行政诉讼法学界召开的两次会议上可见一斑——中国人民大学法学院于2月21日举办的“行政诉讼法修改主题研讨会”和中国政法大学于2月27日举办的以“告官为什么这样难”为主题的《修正案草案》论坛。

中国人民大学法学院院长韩大元表示：“举办此次研讨会，目的是要让学界对于行政诉讼制度的研究成果在立法过程中产生更大影响，通过交流和讨论使这部法律的修改更具有进步性和可操作性。”

研讨会上，与会专家学者针对行政诉讼受案范围、立案管辖和起诉不停止执行的讨论尤为激烈。

建议扩大受案范围

“《修正案草案》将原法受案保障的权利范围由‘人身权、财产权’扩大至‘人身权、财产权等合法权益’，意味着相对人受教育权、劳动权、政治权利等被侵犯均可起诉；相对人在对具体行政行为起诉时，可一并请求对规章以外的规范性文件(抽象行政行为)进行审查；对原法正面列举的8项行为增至10项，并对多项原列举的行为增加了内涵，如原行政许可行为只包含颁发，现扩至变更、延续、撤销、撤回、注销等……”学者们对《修正案草案》扩大了行政诉讼受案范围的规定一致肯定。

但记者注意到，学界对“在立法中以何种方式规定行政诉讼的立案范围”尚未达成共识。

北京大学法学院教授姜明安认为，这10项行为并未实质扩大受案范围，只是对过去涉“人身权、财产权”行为的进一步明确。法律无论怎么列举，都不可能穷尽。最好的办法是法律不列正面清单，只列负面清单。不在负面清单内的行政行为和事项，法院都应受理。

他表示，在实践中，由于肯定列举和否定排除之间存在大量的模糊地带，肯定列举更多地成为法院拒绝受理案件的依据，成为“立案难”的主因之一。

中国人民大学法学院副教授王贵松则从立法技术的角度提出建议：“如果以肯定式的概括加否定的列举作为法律的规定，辅之以司法解释的实务指导，既可以解决受案范围不明确的问题，同时也能避免法律滞后于现实的问题。”

中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授也认为，非常有必要通过明确赋予诉权并简化诉由的方式来扩大行政诉讼受案范围，适宜采用“概括式肯定规定”加上“列举式否定规定”，并增加公益行政诉讼。

由本报主办的在2月22日评选出的2013年十大公益诉讼案例中，与行政机关有关的案例占到了6个，记者梳理后发现，只有“王录春诉财政部拒绝公开‘民航基金’信息”一案中原告胜诉，其他的诉讼或以“原告撤诉”而终，或以“原告不适格”为由驳回起诉。

律师王录春经常坐飞机出差，觉得“买了机票还要再交一笔50元或者90元民航发展基金很不合理”，为了了解该基金的收费依据，他书面向财政部提出政府信息公开申请，要求对方公开《民航发展基金征收使用管理办法》的制定依据和征收民航机场管理建设费的依据。但是，财政部只给了一张告知书，称“你所申请的信息不属于政府信息公开范围”。

随后，王录春提起行政诉讼，请求法院撤销财政部的告知书，判令财政部限期公开其所申请的信息。北京市一中院判令财政部对律师的政府信息公开申请重新作出处理。

对此，莫于川表示，由于我国没有关于行政公益诉讼的法律规定，致使许多行政违法现象得不到有效的社会监督和法律约束。

中国政法大学副校长马怀德教授在论坛上指出，关于公益诉讼主体的规定，民事诉讼法限制过死。在行政诉讼法的修改中，应当允许公益组织作为原告，公民个人也可以要求检察机关提起诉讼。

行政诉讼管辖期待摆脱地方干预

行政诉讼管辖，是指法院系统内受理第一审行政案件的权限分工的制度，即明确当事人在哪一级、哪一个法院起诉，由哪一级、哪一个法院受理的(法律)制度。

中国人民大学宪政与行政法治研究中心学术委员会主席杨建顺教授提到，《修正案草案》在整体上基本上没有采纳各方关于“大修”的改革建议，对行政诉讼管辖制度的修正采取了较为务实的态度，主要是针对地方干预基层法院依法行使审判权的情形而提出的。

《修正案草案》第16条第2款规定，高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；第17条第2项规定，对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。

杨建顺认为，这种修改在一定条件下舍弃基层法院管辖，有悖于便民原则、经济原则和权力下沉的改革大方向，值得商榷。但是，无论是跨行政区域管辖，还是将对县级以上地方政府所作具体行政行为提起诉讼的案件的一般管辖权从原来的基层法院划归中级法院，这些修改的目的都在于期待摆脱地方干预。

莫于川认为，在管辖问题上不能忽视便民原则，应尊重原告的选择权。建议将新增的第16条第2款修改为“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件，但是原告选择所在地基层人民法院管辖的除外。”

姜明安建议将草案第16条修改为“中级人民法院管辖第一审行政案件”。相对来说，全部案件提级管辖时司法体制变动较小、成本较低，也比较容易收到充分保障行政审判独立性的成效。

由多所高校的学者组成的“理想的行政诉讼法”课题组也认为“基层法院不应审行政案件”。修正草案只规定告县政府的案件提级管辖，而把绝大部分案件留给基层法院，既不能充分保障行政审判的独立性和权威性，也不能避免行政审判“案少人多”、审判资源浪费的局面。

马怀德将问题的解决直指“修改现行行政审判体制”。他谈到，现行的行政审判体制中，法院审判容易被行政机关干预。无论是提高管辖级别还是集中管辖、交叉管辖的方法，都不能解决这种问题。因此，他建议设立独立的行政法院。

起诉不停止执行引争议

《修正案草案》第58条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止具体行政行为的执行：“(一)被告认为需要停止执行的；(二)原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；(三)人民法院认为该具体行政行为的执行将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(四)法律、法规规定停止执行的。”当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。

杨建顺认为，草案坚持现行法上诉讼不停止执行的原则，并在停止执行的构成要件上进行细化，较好地吸纳了理论研究成果和实务中积累的经验，并进而设置了“可以申请复议一次”的有限度救济途径。这种规定方法体现了修法方法论中的法治思维和法治方式，故而值得充分肯定。

但亦有很多学者对此不以为然。

莫于川认为，诉讼期间原则上应停止执行争议行政行为。行政诉讼原告、被告之间的实际地位悬殊，不停止执行可能给原告带来利益损害并影响其起诉的积极性，故应规定以停止执行为原则，同时规定例外情形。

有学者表示，不停止执行原则与现行强制执行制度严重脱节，在各类行政实体法律上，有关起诉是否停止执行的规定极不统一，相互冲突。共分为五类：一是诉讼一律停止执行，如土地管理法、城市规划法等；二是原则上停止执行，特殊情况例外，如渔业法；三是原则上不停止执行，特殊例外，如治安管理处罚条例；四是诉讼一律不停止执行；五是没有作出明文规定，如产品质量法、药品管理法等。

中国政法大学法学院副院长刘飞教授则认为，对于起诉是否停止执行应做区分：对于干涉性行政行为，即对个人人身、财产权利造成损害的，应以“停止执行为原则，不停止执行为例外”；对于给付性行政行为，则应以“不停止执行为原则，停止执行为例外”。

据了解，行政诉讼法的修改已纳入全国人大立法计划，并有望年内通过全国人大常委会的审议。