执业医师法修改聚焦医师权益保护基层力量薄弱等

□ 法制日报全媒体记者 赵 丽

□ 实习生 秦华民

近日，全国人大教育科学文化卫生委员会召开执业医师法修改专题推进会议，研究落实执业医师法修改工作的意见和措施。

据了解，执业医师法修改已列入十三届全国人大常委会的立法规划，由全国人大教育科学文化卫生委员会牵头起草并提请审议。有关部门做了大量工作，法律修改草案已经基本形成，具有较好的工作基础。

会议提出，要聚焦医师权益保护、医师培养教育、基层和乡村医生队伍力量薄弱、公共卫生队伍人才流失严重等重点问题，要进一步保障医师执业安全，提高医师的社会地位和待遇，促进医师队伍稳定。会议赞成执业医师法修改工作的初步安排，要求各部门主动担当作为，加紧工作、加快速度，在确保质量的前提下，按计划提请全国人大常委会审议。

“执业医师法是我国第一部规范医师执业的法律，自1999年颁布实施以来，至今已超过20年，当中的很多规定和提法已经无法跟上时代发展，所以修改执业医师法势在必行。”中国政法大学医药法律与伦理研究中心主任刘鑫说。

总量不足布局不均

鼓励医师流向基层

2019年4月21日，受国务院委托，国家卫生健康委主任马晓伟向十三届全国人大常委会第十次会议作《关于医师队伍管理情况和执业医师法实施情况的报告》（以下简称《报告》）时说，截至2018年年底，我国医师数量达到360.7万，年诊疗人次数达到83.1亿，支撑起了世界上最大的医疗卫生服务体系。

报告显示，截至2018年年底，我国医师数量与1998年相比增长了80.4%，年诊疗人次数增长290.1%。医师队伍业务素质全面提高，基层和部分专业医师短板不断补齐。

《报告》显示，“医师总量不足，布局不均衡”是我国医师队伍建设中存在的主要问题之一。我国医师数量过度集中在大城市三甲医院，城乡基层特别是农村和偏远山区医师数量十分有限。

“在医师队伍建设中，有一个比较突出的问题，就是医生数量在城乡之间的分布不平衡、不均衡。在一些偏远的地方或者基层农村，医生的数量都明显不足。还有在行业领域内，全科医生、精神科医生、公共卫生科医生、康复科医生也存在数量不足的问题。”中国政法大学卫生法研究中心执行主任解志勇在接受《法制日报》记者采访时说，解决这些医疗配置、内部性结构的问题，需要在修改执业医师法时作出一些对策性的改变，“引导大家往基层流动，往急需医生的科室流动”。

对此，刘鑫也认为，医师的人事制度比较固定，人员的可流通性比较差，造成了高质量医师在基层地区、中西部地区的稀缺，而在城市里却比较充裕，这是一种畸形的分布趋势。再加上城市医院的扩张，吸引了大量优秀医师的涌入，更加造成了这种趋势的扩大。

在解志勇看来，要想鼓励执业医师向农村流动，需要国家制定配套的政策，“比如说，在农村工作的医生待遇要提高，国家给予的保障比例也要提高”。

刘鑫的意见则涉及到医师的准入门槛问题。“有的观点认为应提高准入门槛，研究生毕业后才能允许成为医师。但我认为，准入门槛的高低应该结合我们的国情来考虑。执业医师法自1999年实施以来，规定中专生就可以考执业助理医师资格。但是到现在，中西部的乡镇地区仍然缺少医师。”刘鑫说，如果还要提高准入门槛，很可能会造成医师在县级医院的缺失。

在中国卫生法学会副会长郑雪倩看来，执业医师法如在执业类别进行修改，也会促进基层医师队伍建设。

“临床、中医、口腔、公共卫生这四大类之间，医师不能进行类别的互转。这就限制了医师的发展，造成了某个分类的医师数量不足，而某个分类的医师数量过多的问题。所以，法律应该有一些开放性的条款，即如果某个分类的医师，在经过其他分类的专业学习、进修、考核之后，应当允许医师进行分类的转换。”郑雪倩说，执业医师法若能够在执业类别、范围、地点等方面有很大的突破，就既能够促使医师的多范围使用，满足临床的实际需要，也能够在目前人才有限的情况下，缓解基层地区医师资源不足的情况。

此外，解志勇建议，在以往，医师作为后端的服务，是在人生病以后再去治疗。但我国从2016年开始提出“大健康”概念后，现在应尽量实现执业医师的功能前移，即培养一些所谓的健康医师。尤其是在社区、基层或者农村地区的乡村医生或者社区医生，让他们树立健康意识的概念，在病前就作出指导或者是给群众提供更多有价值的、针对性的建议。

借助法律修改契机

强化医患权益保障

2019年8月19日（中国医师节），国家卫生健康委相关负责人在接受媒体采访时表示，执业医师法对医师的权利和义务都作出较为具体的安排，但实施过程中却存在医师权利保障和义务履行不到位的情况。我国将以问题和需求为导向，聚焦医学教育、医师准入、医师培养、乡村医生队伍建设、医患权益保障等核心问题，对执业医师法进行修订完善。

对于医师权利保障和义务履行不到位的情况，郑雪倩介绍说，比如执业医师法中虽然规定了医生具有诊疗权利，但在实践中，医生有时会遇到部分病人，如拒绝出院等不配合的情况，尽管法律规定了医师的权利，但如何保障实现呢？“因此，在法律修改时应该加入相关规定，比如患者的配合义务，同时还应当有相应的罚则。”

“还有医生的休息权。由于医生的职业比较特殊，不可能按照每天工作8小时来计算。虽然实行了换班制度，但仍然存在很多医生不能补休的情况。在这种情况下，如果不能给医生补休，能否在工资劳酬的计算公式上实行多劳多得，使医生的付出得到回报。”郑雪倩认为，只有保障好了医生的权利，病人的权利才能够得到保证。“像在北京陶勇医生被砍伤事件中，因为一名患者家属的恶意砍伤行为，导致陶勇医生在一段时间内都无法为其他的病人进行诊断治疗，这对于其他病人来说是不公平的。”

在医学教育方面，郑雪倩认为，国家已经在考虑解决患者就医均等化问题。如为农村卫生服务中心培养本科毕业的临床医师，制定一些政策，适当地降低入学录取条件，毕业后保证到农村服务六年，解决农村缺少医师问题。“不过，也要加大对精英人才的培养和继续教育，以保障我国未来医师队伍的健康发展。”

“在执业地点方面，目前医生依托医疗机构申请注册，作为单位人，受到一定限制和制约，造成了医生不能进行多地点执业的问题。今后可以逐步形成医师以独立的个体身份进行注册，与各个医院实行签约的服务模式，让医生能够自由执业，有利于发挥有限医疗资源作用，让更多的患者可以获得诊疗。”郑雪倩说。

此外，执业医师法应该加大发挥医师协会的作用，运用行业协会的力量，对医生队伍、医生的培养培训、继续教育等进行自我约束与管理。

针对医学教育，解志勇建议，下一步就是要在教育环节上进行改革，对未来可能成为执业医师的，要强化他们的职业伦理教育，加强他们的法治意识教育。同时，还应提升儿科、精神科等部分冷门科室的待遇，让大家更愿意去做这些事情。

“要重点关注继续教育。医师是一个终生学习的职业，医疗技术发展很快，应该定期培训，且实行考核制度。但是目前的学分考核存在一定的问题，没有一个比较好的管理方法，对于考核不合格的医师没有严格按照要求执行。”刘鑫说。

在刘鑫认为，目前执业医师法中多是宣示性、概括性的规定，相对权利来说，义务的规定就比较明确。“不过，权利保障不到位不是一个法律文本修改就可以解决的，更涉及到整个医师制度的设计。”

“市场化主张的抵抗、医学教育的重新设计、大健康理念的导入等，都将成为执业医师法在修改过程中需要解决的难题。”解志勇说。