全国人大常委会首次发布立法工作规范 健全立法工作机制提高立法质量涉重大利益调整将论证咨询 争议较大将引入第三方评估

    制图/李晓军

    □法制网记者　朱宁宁

    伴随两个重量级立法工作规范的正式发布,今后我国立法工作机制将更加健全完善。近日,根据党中央要求和立法法有关规定,围绕“提高立法质量”这个关键,全国人大常委会办公厅发布《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》。据悉,这是全国人大常委会首次发布立法工作规范。

    全国人大常委会法工委相关负责人近日在接受《法制日报》记者采访时表示,出台两个工作规范的目的,主要是为了落实中央任务,全面贯彻党的十八届四中全会和党的十九大精神。两个工作规范主要对现行立法机制进行了补充、改进和完善,以便更好地发挥人大在立法工作中的主导作用,发挥社会力量在立法中的积极作用,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民的意志、得到人民的拥护。

    据了解,两个工作规范在研究制定过程中广泛听取了各方面意见,认真总结了以往立法工作的实践经验,符合新形势下加强和改进立法工作的新要求,将有利于深入推进科学立法、民主立法、依法立法。

    避免立法决策失当失准久拖不决

    十八大以来,党中央高度重视立法工作,如何进一步提高立法质量,使法律法规更加充分反映客观规律和人民意愿,更加准确适应经济社会发展需求,更加有效解决实际问题,成为立法工作着力解决的重大课题。

    党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定明确提出,要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制,对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估。拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。

    为了全面贯彻落实这一精神,认真落实全面依法治国的工作要求,根据立法法的有关规定,全国人大常委会法工委制定了两个工作规范,建立立法起草、论证、咨询、评估及审议等工作机制。据了解,两个工作规范目前仅针对国家法律,暂不涉及行政法规、地方性法规等,工作层面限定于全国人大及其常委会,暂不涉及地方立法机关。

    相关负责人介绍,此次两个工作规范在制定过程中主要遵循了三大基本原则:

    一是坚持问题导向。通过建立健全有效便捷的工作机制,及时妥善解决和处理立法工作中遇到的一些重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项,着力提高立法质量和效力,避免立法决策的失当、失准和久拖不决。

    二是认真总结立法工作实践经验。把多年来在法律立项、起草、审议等工作环节中形成的一些有益、有效的做法,结合新形势下加强和改进立法工作的新要求,吸收和体现到两个工作规范中。

    三是深入推进科学立法、民主立法和依法立法。积极运用专门专业技术等方面的力量,以科学规范的方法,扩大公民有序参与立法的途径,畅通各种立法诉求的表达渠道,更好地发挥立法机关在表达、平衡和调整社会利益方面的重要作用。

    明确界定相关概念范围等

    据全国人大常委会法工委相关负责人介绍,两个工作规范从多个方面对立法工作机制进行了明确。

    首先,对一些重大的概念、范围等作出明确界定。比如,《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》对何为“重大利益调整论证咨询”作出明确,即“按照规定的程序,邀请全国人大代表、有关国家机关代表、军事机关和军人军属代表、人民团体代表、专家学者、基层工作者和群众代表、行业协会代表等,对立法中涉及的重大权利义务关系、利益利害关系的设定、变动等调整问题,进行专题论证和咨询的活动”。《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》对“第三方评估”进行了定义,即“由利益利害关系方以外的机构,运用科学、系统、规范的评估方法,对有较大争议的重要立法事项进行专项研究和综合评估,并提交评估报告,为立法决策提供参考的活动”。

    其次,明确了在哪些工作环节开展。比如,规定在法律草案起草和审议修改过程中,对涉及重大利益调整事项的,应当进行论证咨询。再比如,规定在法律草案列入全国人大常委会会议议程之后,可以引入第三方评估。

    第三,明确开展论证咨询工作的方式、方法以及引入第三方评估的工作程序。比如,规定法律草案起草中涉及重大利益调整的,由承担牵头起草工作任务的部门或者单位组织开展论证咨询的具体工作。已列入全国人大常委会会议议程的法律草案涉及重大利益调整的,由全国人大常委会法制工作委员会组织开展论证咨询的具体工作。开展论证咨询工作,根据法律草案所涉事项的具体情况,可以采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式进行。再比如,规定委托第三方开展评估,由全国人大常委会法制工作委员会根据工作需要,提出拟评估事项,经征求有关专门委员会、工作委员会的意见后,报请全国人大常委会领导批准。法制工作委员会承担开展第三方评估的具体工作,并作为第三方评估工作的委托方。委托第三方开展评估,可以采用定向委托、招标等方式进行委托。

    此外,两个工作规范还明确了论证咨询工作的程序以及引入第三方评估之后如何在立法工作中加以有效充分运用等内容。

    立法听证会将更加规范惯常

    记者了解到,以往在法律起草和审议过程中,遇到一些有较大争议的重大立法事项时,绝大多数由起草机关或者立法工作机构征求相关方面的意见,包括相关部门、专家学者、利益相关方等。作为立法机关,法工委在论证咨询方面也有过很多成熟做法和经验,包括举行听证会、论证会、专家咨询会等,也曾经委托过一些高等院校对专业问题进行研究,并尝试进行过一些合作。

    尽管立法法中对听证会、论证会有一些原则性规定,但是专门系统针对立法中涉及的重大利益调整进行论证咨询出台规范尚属首次。

    《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》首先对何为“重大利益调整论证咨询”进行了界定并划定了范围,即规定了在哪些情况下属于重大利益调整、需要进行论证咨询。该工作规范明确,所称“重大利益调整论证咨询,是指按照规定的程序,邀请全国人大代表、有关国家机关代表、军事机关和军人军属代表、人民团体代表、专家学者、基层工作者和群众代表、行业协会代表等,对立法中涉及的重大权利义务关系、利益利害关系的设定、变动等调整问题,进行专题论证和咨询的活动”。其次,规定了论证咨询的一些具体方式方法。明确可以采取听证会、论证会、委托研究、咨询等形式,并规定在具体情况下应采取哪种方式。

    此外,论证咨询的成果如何体现在立法工作中也是工作规范的重点内容。工作规范明确,论证咨询后形成的论证报告、听证报告、专项研究报告、咨询意见书等立法论证咨询报告和材料,应当作为研究法律草案修改完善和做好相关立法工作的重要参考。法律草案提请起草机关审议或者提请法律委员会统一审议时,应当汇报、说明立法论证咨询工作情况。法律草案提请全国人大常委会会议审议时,应当报告论证咨询工作有关情况,并可以将有关立法论证咨询报告和材料作为参阅资料印发会议。

    值得一提的是,工作规范对听证会作出了明确,规定“法律草案涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧,对自然人、法人或者非法人组织的权利义务有较大影响,人民群众普遍关注,需要进行听证的,应当召开听证会,听取利益利害关系方的意见和建议。听证会应当公开进行,并向媒体开放,但依法不予公开的除外。”

    “这意味着今后立法听证会将更加规范、更加惯常。”全国人大常委会法工委相关负责人分析指出。

    积极发挥社会力量在立法中的作用

    “应该说,此前法工委从来没有正式委托过第三方进行立法评估。此次出台相关工作规范,实际上就是要按照规范的规定,委托一些高等院校、科研机构、专业智库等单位,从客观角度运用一些科学的技术方式方法来进行评估,从而为立法提供一个重要的评估依据。这样就更为客观,更为全面,也更为科学。”全国人大常委会法工委相关负责人指出。

    《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》对“第三方评估”的概念、范围以及什么情形下需要引入作出了明确。尽管法工委目前尚未确定能接受委托的第三方评估机构具体有哪些,但按照规定必须要符合一定的条件,包括在相关领域具有代表性和权威性,社会信誉良好；组织机构健全,内部管理规范；有具备相关专业知识和技能的研究力量,有较强的数据采集分析、决策咨询和政策评估经验和能力；在业务关系、机构隶属、资金来源等方面具有独立性,与有关争议方之间没有利益利害关系等等。

    “法工委将根据不同的工作要求承担具体的工作,并作为委托方与第三方签订委托合同。”这位负责人表示。

    工作规范对第三方如何进行评估、如何做好评估也作出了明确。比如,规定第三方可以根据评估需要,采取问卷调查、个案分析、相关立法比较分析、成本效益分析等方式方法。再比如,规定第三方开展评估工作,应当做到客观、独立、公正,不得进行可能影响评估客观性、独立性、公正性的活动,不得弄虚作假和抄袭剽窃。有违规违约行为经查证属实的,委托方可以根据情况,采取要求改正、取消委托等办法处理。

    那么,第三方评估报告将在立法工作中发挥怎样的作用?据介绍,按照工作规范,将主要产生三个方面的影响。首先,第三方评估报告将作为协调协商处理有关争议事项、研究法律草案修改完善和做好相关立法工作的重要参考,立法工作机构将高度重视第三方评估报告。其次,法律草案提请全国人大法律委员会统一审议的时候,有关工作机构应当把第三方评估的情况向法律委员会作情况说明。第三,法律草案在提请全国人大常委会审议时,可以报告第三方评估情况,并可以将第三方评估报告作为参阅资料印发会议。

    两个工作规范可在立法时综合运用

    两个工作规范之间是何关系,都有哪些不同?全国人大常委会法工委相关负责人进行了解读。

    首先,两个工作规范运用的阶段不同。相比较而言,涉及重大利益调整论证咨询的范围更为丰富,在法律起草阶段,有关部门就可以进行论证咨询。但法律草案只有被列入全国人大常委会议程,满足一定条件才会对其进行第三方评估。

    其次,两个工作规范在工作形式和程序上不同。比如,引入第三方评估需要正式签订合同,提出评估方案,而且还需要报批。

    再次,两个工作规范适用事项的范围不同。第三方评估主要是在重要立法事项出现较大争议的情况下进行,而重大利益调整论证咨询,有时可能争议不大。

    最后,两个工作规范在一些具体工作方法上不同。比如第三方评估可能需要第三方用一些比较科学规范的方法展开评估工作,比如系统分析、抽样调查、相关的比较法分析、成本效益分析等专业方法进行,更为系统和规范,技术性较强。而论证咨询的要求则相对没有这么严格,相关专家、学者都可以根据自己的经验提供一些建议,表达自己的意见。

    这位负责人强调:“两个工作规范在某种情况下可以同时运用,并不矛盾。”