杜绝立法放水 防止立法抵触 避免立法滞后 减少立法重复 突破备案审查工作瓶颈尚需协同推进

法治日报全媒体记者 朱宁宁

备案审查是宪法法律赋予人大及其常委会的重要监督职权。作为一项监督宪法实施的重要制度，备案审查也被称作法治的拱顶柱和压舱石。

党的十八大以来，各级人大及其常委会适应新形势新任务新要求，以前所未有的广度、力度和深度推进备案审查工作，备案的范围不断拓展，机制体制逐步建立健全，纠错力度明显加大，备案审查作为宪法性制度已被全面激活。但与此同时也必须看到，备案审查工作目前距离党中央的要求、全面依法治国的需要、人民群众的期待还有差距，还存在一些制约备案审查工作深入开展、影响备案审查制度作用发挥的问题。有的甚至已经成为瓶颈，亟待突破。

5月10日至14日，全国人大常委会法工委在上海举办2021年第一期地方立法培训班。如何做好新时代备案审查工作，尤其是如何提高地方人大备案审查能力水平，成为培训班交流的重点。

“从全国范围看，备案审查工作整体成效亟待增强，需要协同推进国家、省、市、县等各级人大备案审查工作。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰指出，就当前地方人大备案审查工作而言，省级要提升、市级要探索、县级要破题。

不允许规范性文件游离监督之外

我国幅员辽阔，有规范性文件制定权的主体很多，每年制发的各种规范性文件数量十分巨大。这些用于制定规则的文件，有的直接设定权利义务，有的虽然不直接设定权利义务却也会对百姓的权利义务带来各种影响。因此，对于这些文件的监督不能缺位。如何不让任何一个规范性文件游离于监督范围之外，无疑是个大问题。

然而，目前来看，地方备案审查工作在“有件必备”方面还面临一些困惑。

“实际工作中，备案的范围我们有时候还把握不准，尤其是跟政府会有理解不一致的地方。”江西省鹰潭市人大常委会备案审查工委副主任阮克芬说出了目前面临的困惑。比如，对于一些政府出台的工作方案、实施意见等，政府部门认为不需要报备。而从人大角度看，只要涉及权利义务、法规适用的规范性文件都需要报备。再如，由人大作出的决议、决定，目前有的地方不需要报备，有的地方需要报备，全国各地做法不一样。

据了解，2019年12月16日，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，其中第五十五条规定，地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。

“根据这一规定，凡属于人大监督对象制定的公开发布、反复适用的文件，都应向人大常委会报备，不允许规范性文件游离于监督范围之外。”梁鹰指出，地方人大常委会要尽快落实这一规定，实现监督全覆盖。同时，进一步规范报备行为，对制定机关迟报、漏报、报备材料不全、报备不规范等行为及时予以提醒，督促改正。

地方人大审查能力有待进一步提升

“过去，对于地方人大来说，备案审查工作不是大事，兼顾一下即可。现在，对地方备案审查工作的要求越来越高、任务越来越重、涉及的范围也越来越广。”在小组交流会上发言时，内蒙古自治区包头市人大常委会副主任刘琨围绕备案审查工作提出了多个工作实践中遇到的棘手问题。

实际上，备案审查工作有个特点，层级越低的文件，审查起来难度越大，对老百姓的利益影响越直接，老百姓意见也越大。因此，越是到基层人大，对其审查能力的要求反而越高。

但从本次培训班小组交流情况来看，目前地方各级人大的审查能力仍相对较弱。“地方人大备案审查工作的组织保障和制度建设仍需加强。备案审查工作本身的政治性、专业性、技术性很强，知识涉及面很宽。相关工作人员必须熟悉相关的法律法规，具备开阔的眼界才能提出符合实际的审查意见。”甘肃省兰州市人大常委会法工委备案审查室副主任王芳指出，目前实际工作中，相关工作人员在知识、专业、精力等方面还有所欠缺，有时候会心有余而力不足。

目前，市级人大备案审查工作机构普遍只有1名工作人员，一般还需要同时承担立法任务，很难在备案审查工作上投入太多精力，县级人大目前大多只有兼职人员。“从总体上看，承担备案审查工作的人员在政策水平和专业能力上与做好备案审查工作的要求还有不小差距。”梁鹰说。

加强改进工作举措提升审查能力

审查能力不足造成的一个直接后果就是审查流于形式，用形式审查代替实质审查，出现备而不审的现象。显然，如何在现有条件下提升审查能力，使之能与日益增长的备案审查工作相匹配，是各级地方人大常委会都要面对的一个问题。

“从长远来看，地方人大备案审查面临的最大问题是在人员力量不足的情况下如何做好审查工作。”江苏省常州市人大常委会法工委备案审查处处长乔璐认为，解决这一问题首先要从源头上提高规范性文件的制定水平，方能减少提出审查建议的数量。“一个有歧义或者不规范的规范性文件出台后，就会有很多人提出类似的建议，重复处理会增加不必要的成本”。据乔璐介绍，常州市人大常委会针对备案、审查、纠错三个环节的不同特点设计了备案情况核查通报制度和审查结果反馈机制两个制度，漏报现象基本不存在，实现了审查人员全覆盖、被审查规范性文件全覆盖，取得了比较好的效果。

王芳建议，以备案审查信息平台为依托进行在线学习交流，同时通过开展讲座或联合审查、案例交流等多种形式提高工作能力和水平，培养一批复合型人才，为备案审查工作提供智力支持。此外，在目前普遍人力不足的情况下，建立备案审查衔接联动机制，加强与各相关部门的沟通联系，聘请专家学者等组建专家咨询库，实现资源共享。

“民法典的颁布实施、行政处罚法的修改，对备案审查工作提出更高的要求。我们现在明显感觉到还缺少比较顺手的‘武器’。”山东省德州市人大常委会法工委备案审查科副科长李鑫建议，建立备案审查简报制度，增强指导性，便于各地方及时了解新问题新情况，能够借鉴好的经验做法，推动备案审查工作向纵深发展。