地方立法：立足“小切口”做足“小快灵”

□ 法治日报全媒体记者 朱宁宁

从2015年设区的市被普遍赋予地方立法权以来，辽宁省朝阳市人大法制委副主任委员、常委会法工委副主任郭玉磊发现，在当地，由于真正接地气、务实、管用、让人眼前一亮的地方立法并不多，社会各界对地方立法的期望值、关注度呈现走低的趋势。分析其中原因，郭玉磊认为与观念还没有真正转变不无关系。

“虽然平时都在提‘小切口’，小而精、接地气、真管用，但是实践中一旦进入立法程序，大家仍然追求大而全、面面俱到，都想把所看到、想到、听到的，通过一件法规加以解决。”5月14日，在全国人大常委会法工委举办的2021年第一期地方立法培训班小组交流会上，郭玉磊的发言引起了很多地方同志的共鸣，有关地方立法如何立足“小切口”也成为当天小组热议的话题之一。

据了解，被普遍赋予地方立法权之初，设区的市追求立法“大而全”的现象非常普遍。为了增强地方立法的针对性和实效性，一些地方开始注重搞“小切口”立法，不再单纯追求立法体例的完整性，而是结合本地实际针对问题立法，有几条就制定几条，坚持问题导向，力求务实管用。“不抵触、有特色、可操作”成为地方立法工作的基本遵循。

精选项目不因主题不重大而不入“法眼”

设区的市地方立法直接面对基层社会治理，必须讲究实用性，以解决治理难题为立法的出发点和落脚点。实践证明，“小切口”立法由于实施效果明显，受到各方欢迎。

被赋予地方立法权之后，宁夏回族自治区吴忠市人大常委会先后颁布实施了《吴忠市红色文化遗址保护条例》等5部“小切口、立得住、真管用”的民生小法，用一部部“贴民心”的地方性法规改变着广大人民群众的生活。

“坚持‘小切口’立法，选题小是基础，内容细是灵魂，结构精是重要特征，广参与是关键。”吴忠市人大常委会副主任王永福认为，不能因主题不重大而不入“法眼”，只有“小切口”切入，针对问题立法，才能让地方立法“立得住、行得通、真管用”。

截至目前，山东省潍坊市共制定出台了13部地方性法规，其中，《潍坊市燃放烟花爆竹管理条例》篇幅最短，只有十三条，但却是实施效果最好的一部。“我们在立法题目的选择上主张‘开口要小、挖掘要深’，推崇‘小切口’立法，不追求大而全的综合性立法。实践证明，这种做法不但制定修改的成本小，效果也好。”潍坊市人大常委会副主任、人大法制委员会主任委员范福生说。

“小步快走”提升地方立法广度精度深度

浙江省湖州市是全国首个地市级生态文明先行示范区。为了避免“东一榔头，西一棒槌”式的无序立法，湖州市人大常委会高度重视地方立法的整体性、协调性、系统性，注重总体规划，形成了以“生态+”为主线的立法模式，并进一步衍生发展“乡村+”新主线，在生态文明和乡村治理两大重点领域内，开展集中立法、系统立法、系列立法。

通过“小步快走”的方式，湖州市先后制定了一系列“小切口”法规，不断提升法规体系的广度、精度、深度。2016年将《湖州市生态文明先行示范区建设条例》作为实体性法规立法的“开篇之作”后，以该条例为“龙头”和“总纲”，逐渐形成了“1+X”的立法模式，将生态文明建设全面纳入法治化、制度化轨道。不搞“大而全”立法的同时，湖州市人大常委会还注重发挥系列立法的协同效应。对于两大领域内的法规，针对其在实施过程中存在的薄弱环节，通过制定后续法规积极补位，体现系列立法“集体作战”的独特优势。

聚焦住宅区内管理混乱、电动自行车集中充电等问题，河南省新乡市专门出台了《新乡市居民住宅区消防安全管理条例》。“这一立项不但得到有关部门的大力支持，而且出台后的效果也很好。”新乡市人大常委会法工委副主任陈峰认为，地方立法要改变过去等、靠、观望或者照搬其他地市的做法。只有注重从自身突出问题选项立项，解决自身的问题，立法效率和质量才能得到明显提升。

“小快灵”立法解决生态文明建设大问题

目前，地方立法呈现出时间紧、节奏快、要求高、任务重的特点。面对一些迫切需要通过立法提供制度供给的实际问题，一些地方通过“小快灵”立法加以应对，效果显著。

比如，在去年疫情防控的关键时刻，江苏省人大常委会响应紧急立法任务，法制委法工委成立工作专班，在30多个小时内就完成了关于依法防控新冠疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定的起草、征求意见、提请审议通过等全部立法程序，为打赢疫情防控阻击战提供了及时有效的法治保障。

内蒙古自治区乌兰察布市人大常委会坚持小切口、大视角、接地气、真管用的原则，自2015年被赋予地方立法权以来共制定了9部地方性法规，其中涉及生态环境领域的法规就有6部，这些围绕水、土、气、草四大生态要素进行的立法均是通过“小切口”集中解决当地一些生态环境难题，充分发挥了地方立法发力准、效果好的作用。

“有了地方立法权以来，我们尤其注重从‘小切口’入手，制定对于解决地方治理体系和治理能力现代化急需、特别是生态文明建设领域的地方性法规。可以说，‘小快灵’解决了大问题。”吉林省通化市人大常委会法工委副主任王春山以《通化市文明祭祀管理条例》为例介绍说，这部条例虽然只有十二条，但充分体现了源头治理的设计理念，职责清晰、罚则明确，施行后在全市范围引起积极反响，得到广大群众广泛支持，加之政府职能部门严格、规范执法，不文明祭祀的现象得到了彻底有效的根治，每年清明期间必定要光顾的山火再没燃起，不仅城市空气环境质量得到明显改善，同时也为推进移风易俗、树立文明祭祀新风发挥了重要的作用。