完善行刑衔接立法助力法治建设

□ 夏勇 尉立坤

行政执法与刑事司法衔接，也被称为行刑衔接。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善行政执法与刑事司法衔接机制”是全面深化改革的战略部署之一。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“健全行政执法与刑事司法衔接机制”。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》将健全行刑衔接机制作为建设法治政府的重要措施之一。2021年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》再次强调，深化行政执法体制改革要“健全行政执法和刑事司法衔接机制”。行刑衔接对于法治建设的重要性不言而喻。

对此，理论界业已展开深入讨论，实践中亦出台了关于“行刑衔接”的法规、规章、司法解释等规范性文件。总体来看，这些规范性文件对具体执法、司法活动中的衔接问题做出了回应，但在效力和内容方面存在不足。由各部门制定的规范性文件，一方面难以脱离部门利益所需，另一方面对其他部门并无拘束力，进而造成行刑衔接在两个方向上出现难题：横向——难以整合不同部门职能，纵向——难以协调行政与刑事程序。公安机关恰处于上述难题的交汇点：作为政府的组成部门之一，有独立的行政执法权；又是刑事司法的发起者之一，还需在其他行政执法部门面临刑事案件时帮助处理。因此，应以公安机关为抓手，通过更高层级、更为具体的规范，理顺行刑衔接。

明确行政执法和刑事司法区分。众所周知，在程序启动、证据种类及法律后果等方面，行政执法与刑事司法具有较大区别。但是，它们在实践中却时常呈现种种模糊之状，例如案件材料移送虽有“一步法”“二步法”的相关规定，但也存在先退回当事人再由公安机关刑事部门重新调取的做法。这与公安机关所扮演的双重角色有关。公安机关是政府的治安管理部门，不仅担负着保障公民权利、维护社会秩序和公共安全的行政执法职能，而且担负着查明相关犯罪事实的司法侦查职能。而这两者恰恰又分属不同领域，前者属于行政执法职能，后者属于刑事司法环节，二者所需的程序性要求和实体性标准都有所不同。因此，首先应明确公安机关办理的行政执法案件和刑事案件之间的区分，明确公安机关所具有的双重身份。在此之后，即可通过更高层级的立法，对行政执法案件和刑事案件的主体、标准、材料、期限以及后果等作出明确规定。

完善行政执法和刑事司法转换。对行政执法和刑事司法的区分并不是对二者的割裂，而是通过厘定各自属性、职责以确保二者之间既能互不干扰，又能高效转换。首先，完善行政案件向刑事案件的转换。由于行政执法部门往往能够在第一时间掌握所办理案件的信息，因而当其认为办理的行政案件涉嫌犯罪时，应在审查之后自行向刑事部门移送。针对有可能涉嫌犯罪但缺乏明显证据的案件，若行政执法部门认为仅凭自身力量难以妥善解决的，可建议刑事部门提前介入。如公安机关治安部门可建议刑事部门提前介入，其他行政执法部门亦可建议公安机关提前介入。其次，完善刑事案件向行政案件的转换。行刑衔接并不意味着案件的单向流转，对于不符合犯罪构成的违法案件，在需要其他行政处罚时，刑事部门不能一放了之或者仅以治安管理处罚替代，而应将其移送至相关行政执法部门，行政执法部门应接受并作出行政处罚。

保障行政执法和刑事司法衔接。应通过规范构建监督机制，保障行刑案件的区分与转换。首先，建立信息共享机制。通过网络和大数据技术，在不同机关、不同部门之间做到一般案件信息共享，复杂案件定期交流，这样既可在案件办理阶段实现相互监督，又可在不同案件转换时提高效率。其次，完善内部监督机制。现有刑事复议、复核机构可作为内部监督部门，对公安机关内部行刑衔接以及其他行政执法部门移送、公安机关不予立案的案件进行审查。不过，其职权来自效力较低的《公安机关办理刑事复议复核案件程序规定》，应通过更高层级立法对公安机关内部案件流转作出更为详细的规定，并增设法律后果。再次，完善外部监督机制。检察机关是我国的法律监督机关，应通过立法明确赋予检察机关监督行刑衔接案件的权力，同时明确规定相应监督程序及措施。对行政执法部门不移送涉嫌犯罪案件的，检察机关可主动作出审查。若当事人对立案性质有异议的，可向检察机关反映，检察机关审查后发现确有问题的，应责令相关部门改正或移送。在案件转换、移送过程中，有关部门应接受但不接受的，移送一方可向检察机关反映，检察机关认为转换、移送无不当的，应责令其接受。

（作者分别系中南财经政法大学刑事司法学院教授、博士生导师，中南财经政法大学刑事司法学院博士生）