行政处罚法迎来全面修改 全国人大常委会委员审议修订草案时建议 解决以罚代刑问题 完善行刑衔接机制

□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

6月28日，行政处罚法修订草案提请十三届全国人大常委会第二十次会议审议。这也是1996年行政处罚法颁布实施以来的一次全面修订。

委员们认为，行政处罚法修订顺应了现实需求，回应了社会关切，较好地适应了建设法治政府的目标要求，有利于补齐行政法律和制度短板。修订草案新增了重点领域处罚、综合执法队伍建立、行政处罚裁量基准等规定，完善了行政处罚的种类、行政处罚管辖、回避制度、听证制度等内容，回应了行政处罚法实施过程中各方面反映突出的众多难点问题，内容科学合理，结构顺序逻辑清晰。

与此同时，委员们也从不同方面对修订草案提出了多个具体修改意见。

解决好行政处罚与刑事处罚衔接问题

以行政处罚代替刑事处罚，也就是通常说的“以罚代刑”问题，一直是行政处罚法实施中的一个突出问题。

修订草案第七十七条规定，行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部门责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予处分；徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

多位委员对行政处罚与刑事处罚的衔接予以关注，对该条提出了修改意见。

“现在有大量的案件，行政机关自己消化掉了。对于已经构成犯罪应当给予刑罚的案子，有些行政机关捂在自己家里不上交。因为一旦出现犯罪，会影响单位考核评价等。”徐显明委员认为，目前修订草案第七十七条设置的“为牟取本单位私利”的条件实际上是一块“遮羞布”，截留刑事案件的机关往往会以“未牟取本单位的私利”为借口而避免担责和受处罚。他建议把前置的“为牟取本单位的私利”这个条件去掉，规定凡是应当移交司法机关的都应当移交。

冯军委员也建议把这一限定条件去掉，改为“行政机关对应当移送司法机关的不移交或者不及时移交”。此外，在“徇私舞弊、包庇违法行为”之前建议再加上“收受贿赂”的法定情形。

对于如何做好行政处罚和刑事处罚的衔接问题，王超英委员建议对目前相关行政法规、一些具体规定以及在执法、司法实践中的经验和做法进行总结，明确规定衔接的程序和机制。

明确重大突发事件行政处罚简化程序

修订草案增加规定，发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法从重处罚，并可以简化程序。分组审议中，一些委员建议对在发生突发事件情况下的简化程序作进一步完善。

“在发生突发事件的情况下，行政处罚简化程序是合理的，也是必要的。但是仅仅规定可以简化程序是不完善的，会留给行政机关过大的裁量权。我理解，所谓简化程序就是简化或减掉听证程序，其他程序被简化的必要性和可能性都不大。”鉴于此，冯军委员建议改成“必要时可以简化程序，不适用本法关于听证的相关规定”。

刘修文委员认为，应对传染病疫情等突发事件，目前有传染病防治法、突发事件应对法和行政强制法等法律，法律规定已经很完备，本法规定“依法从重处罚”已经足够，再笼统规定“可以简化程序”似无必要，建议进一步斟酌或明确简化程序的具体内容，如可明确为“可简化本章第四节关于听证程序的规定”。

建议对智力残疾人不予行政处罚

分组审议中，一些委员关注到了一个特殊群体——智力残疾的成年人，建议参照修订草案第二十八条关于不满14周岁的人的违法行为规定，规定“智力残疾人有违法行为的，不予行政处罚”。

周敏委员指出，修订草案第二十八条和第二十九条对未成年人和精神病人不予行政处罚或者从轻减轻行政处罚作了规定，这与刑法对未成年人和精神病人不承担刑事责任或者从轻减轻刑事责任的规定是一致的。“但社会发展到今天，对一类人要给予充分的关注，就是智力残疾的成年人。我国现在有上千万智力残疾人，他们中有很多人不能辨认或者不能控制自己行为。对这类人，应当同未成年人和精神病人一样不予行政处罚。”

“智力残疾是永久的，无法治愈。智力残疾人的认知能力终身不可能达到健全人的程度。智力残疾人的暴力性、攻击性不严重，但由于认知能力不足，会无意识地犯一些错误。”陈国民委员建议在修订草案第二十九条增加一款作为第二款，即“智力残疾人有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管”。