立法与改革互动的又一生动实践 ——读《〈中华人民共和国人民法院组织法〉条文理解与适用》 - 中华人民共和国最高人民法院
党的十八届三中全会通过的《关于全面依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）对立法与改革的关系作了如下论述，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。可以说，全国人大常委会自2013年将人民法院组织法修改列入立法规划至2018年正式通过的过程是上述论述的生动实践和映照。
正如最高人民法院副院长杨万明主编的《〈中华人民共和国人民法院组织法〉条文理解与适用》（以下简称《人民法院组织法条文理解与适用》）一书的“前言”所指出的，“随着形势的发展变化，法院组织法总体上不能适应中国特色社会主义司法实践和司法制度发展的需要。特别是党的十八大以来，党中央部署全面深化司法体制改革，人民法院全面推进以司法责任制为核心的重大基础性改革，积极探索和推动审判体系、审判能力现代化，取得了明显成效，亟须从立法层面对司法改革的成果进行固定，并为今后改革的深化提供法律保障”。
立法过程反映和体现改革精神。《依法治国决定》在“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”部分强调，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。人民法院组织法的修订呼应和体现了以下主要改革精神：
一是改革应当依宪而行。该法不仅在第一条立法目的和依据中明确写明“根据宪法，制定本法”，而且在若干条款中或直接写明“依照宪法”，例如第三条规定，“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”，或者援引宪法规定，例如第六条规定“……尊重和保障人权”。
二是改革应当体现以人民为中心的理念。该法不仅专门新增第十一条规定，“人民法院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民法院工作依法享有知情权、参与权和监督权”，而且第七条明确规定了“司法公开原则”，即“人民法院实行司法公开，法律另有规定的除外”，相比于旧法的“审理案件公开”（“人民法院审理案件，除涉及国家机密、个人隐私和未成年人犯罪案件外，一律公开进行”）而言，无论是公开的领域、公开的方式、公开的对象、公开的程度，均更能体现司法服务人民的宗旨。
三是改革应当符合客观规律。无论是该法第六条的“遵守法定程序”（吉林大学法学院教授宋显忠称之为具有中国特色的“正当程序”），还是第八条的“人民法院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制”，均恰切地遵循和反映了司法规律。
四是改革应当注重系统性、整体性和协同性。2018年的修改相比于1983年、1986年和2006年的修改而言“是一次全面、深入、幅度较大的修改”（前言第2页），较好地体现了“三性”要求，例如，此次修改“准确把握人民法院组织法的调整范围，妥善处理与诉讼法、法官法等法律的关系”（附录第416页）。
立法文本展示和固化改革成果。“努力体现司法体制改革成果，使党中央重大决策部署通过法定程序成为国家意志，用法律制度巩固司法体制改革成果”是此次修改的一条重要指导思想（附录第416页）。该法从原来的40条扩容到59条，对近些年推出的一系列司法改革成果进行了法律化和制度化，主要体现在：规定了人民法院依法独立行使审判权、审判案件时在适用法律上一律平等、实行司法责任制、坚持司法公正、践行司法公开、法院自觉接受全国人大及其常委会的监督、法院接受人民监督等原则；健全了人民法院组织体系，明确规定最高人民法院可以设立巡回法庭，规定专门法院包括军事法院、海事法院、知识产权法院、金融法院等；完善了最高人民法院职能，规定最高人民法院可审理按照全国人大常委会的规定提起的上诉、抗诉案件，规定最高人民法院可以发布指导性案例，规定最高人民法院巡回法庭审理案件范围；明确了人民法院内设机构及各自的职能，完善审判委员会制度，理顺审委会与专业委员会的关系，强调了法院正规化职业化建设，严格法官入职程序和条件，实行人员分类管理制度，加强法官履职保障，确保法官专司裁判工作，等等。
立法内容促进和支撑改革前行。“改革永远在路上”，既是处在大转型时期的我国经济、政治、文化、社会不断发展的趋势使然，也是改革不能一蹴而就的客观规律使然。
从立法和改革的互动关系而言，立法既要巩固改革成果，又要发挥推动和引领改革的作用。此次修改对有些还在试点过程中且未形成共识的改革不作出规定或者仅作原则性、概括式规定，为下一步的深化改革提供了方向和预留了空间。例如，为落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”和《依法治国决定》“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”的改革要求，中央有关部门一方面加强顶层设计和改革方案论证工作，另一方面在北京、上海分别设立“第四中级人民法院”和“第三中级人民法院”，作为“改革试验田”来摸索前行之路。2017年8月，十二届全国人大常委会第二十九次会议审议的人民法院组织法（修订草案）规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件”。有的常委委员、人大代表提出，跨行政区划法院、检察院的定位不够明确，建议进一步研究。2018年新修订的人民法院组织法没有保留上述条款。如，该法第八条原则性规定“人民法院实行司法责任制”，为下一步人民法院合理把握“还权于法官”与“依法监督审判权行使”的关系、科学界定院庭长、法官、法官助理、书记员的权责清单指明了方向，即必须坚持“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革要求，并进一步完善司法责任制，绝不能回到“审判权行政化运行”的老路上去。再如，该法第十五条第一款规定，“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”，采取了“列举+等”的立法表述方式，就为未来深化改革过程中设立其他专门法院（例如，家事/少年法院、破产法院、环资法院、财税法院）提供了改革空间。
《人民法院组织法条文理解与适用》一书作为人民法院出版社推出的“理解与适用丛书”的又一新作，内容包括三大部分，即“最高人民法院有关领导及部门解读修订后人民法院组织法的文章以及最高人民法院下发的通知”“对修订后人民法院组织法进行逐条解析（每条包括‘条文释义’和‘实践指导’）”“与人民法院组织法修改密切相关的其他材料”，为广大读者全面准确把握新修订的人民法院组织法的精神实质、原则、制度及具体规定提供了有益的佳作，为那些从事司法学、审判学以及司法改革学的研究者提供了翔实、准确、第一手的“信息数据”。笔者作为较长期从事司法改革工作的参与者，着重从“立法与改革互动”的视角对此书进行粗浅的解读，权当抛砖引玉。
（作者：最高人民法院 刘树德）
正如最高人民法院副院长杨万明主编的《〈中华人民共和国人民法院组织法〉条文理解与适用》（以下简称《人民法院组织法条文理解与适用》）一书的“前言”所指出的，“随着形势的发展变化，法院组织法总体上不能适应中国特色社会主义司法实践和司法制度发展的需要。特别是党的十八大以来，党中央部署全面深化司法体制改革，人民法院全面推进以司法责任制为核心的重大基础性改革，积极探索和推动审判体系、审判能力现代化，取得了明显成效，亟须从立法层面对司法改革的成果进行固定，并为今后改革的深化提供法律保障”。
立法过程反映和体现改革精神。《依法治国决定》在“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”部分强调，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。人民法院组织法的修订呼应和体现了以下主要改革精神：
一是改革应当依宪而行。该法不仅在第一条立法目的和依据中明确写明“根据宪法，制定本法”，而且在若干条款中或直接写明“依照宪法”，例如第三条规定，“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”，或者援引宪法规定，例如第六条规定“……尊重和保障人权”。
二是改革应当体现以人民为中心的理念。该法不仅专门新增第十一条规定，“人民法院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民法院工作依法享有知情权、参与权和监督权”，而且第七条明确规定了“司法公开原则”，即“人民法院实行司法公开，法律另有规定的除外”，相比于旧法的“审理案件公开”（“人民法院审理案件，除涉及国家机密、个人隐私和未成年人犯罪案件外，一律公开进行”）而言，无论是公开的领域、公开的方式、公开的对象、公开的程度，均更能体现司法服务人民的宗旨。
三是改革应当符合客观规律。无论是该法第六条的“遵守法定程序”（吉林大学法学院教授宋显忠称之为具有中国特色的“正当程序”），还是第八条的“人民法院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制”，均恰切地遵循和反映了司法规律。
四是改革应当注重系统性、整体性和协同性。2018年的修改相比于1983年、1986年和2006年的修改而言“是一次全面、深入、幅度较大的修改”（前言第2页），较好地体现了“三性”要求，例如，此次修改“准确把握人民法院组织法的调整范围，妥善处理与诉讼法、法官法等法律的关系”（附录第416页）。
立法文本展示和固化改革成果。“努力体现司法体制改革成果，使党中央重大决策部署通过法定程序成为国家意志，用法律制度巩固司法体制改革成果”是此次修改的一条重要指导思想（附录第416页）。该法从原来的40条扩容到59条，对近些年推出的一系列司法改革成果进行了法律化和制度化，主要体现在：规定了人民法院依法独立行使审判权、审判案件时在适用法律上一律平等、实行司法责任制、坚持司法公正、践行司法公开、法院自觉接受全国人大及其常委会的监督、法院接受人民监督等原则；健全了人民法院组织体系，明确规定最高人民法院可以设立巡回法庭，规定专门法院包括军事法院、海事法院、知识产权法院、金融法院等；完善了最高人民法院职能，规定最高人民法院可审理按照全国人大常委会的规定提起的上诉、抗诉案件，规定最高人民法院可以发布指导性案例，规定最高人民法院巡回法庭审理案件范围；明确了人民法院内设机构及各自的职能，完善审判委员会制度，理顺审委会与专业委员会的关系，强调了法院正规化职业化建设，严格法官入职程序和条件，实行人员分类管理制度，加强法官履职保障，确保法官专司裁判工作，等等。
立法内容促进和支撑改革前行。“改革永远在路上”，既是处在大转型时期的我国经济、政治、文化、社会不断发展的趋势使然，也是改革不能一蹴而就的客观规律使然。
从立法和改革的互动关系而言，立法既要巩固改革成果，又要发挥推动和引领改革的作用。此次修改对有些还在试点过程中且未形成共识的改革不作出规定或者仅作原则性、概括式规定，为下一步的深化改革提供了方向和预留了空间。例如，为落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”和《依法治国决定》“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”的改革要求，中央有关部门一方面加强顶层设计和改革方案论证工作，另一方面在北京、上海分别设立“第四中级人民法院”和“第三中级人民法院”，作为“改革试验田”来摸索前行之路。2017年8月，十二届全国人大常委会第二十九次会议审议的人民法院组织法（修订草案）规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件”。有的常委委员、人大代表提出，跨行政区划法院、检察院的定位不够明确，建议进一步研究。2018年新修订的人民法院组织法没有保留上述条款。如，该法第八条原则性规定“人民法院实行司法责任制”，为下一步人民法院合理把握“还权于法官”与“依法监督审判权行使”的关系、科学界定院庭长、法官、法官助理、书记员的权责清单指明了方向，即必须坚持“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革要求，并进一步完善司法责任制，绝不能回到“审判权行政化运行”的老路上去。再如，该法第十五条第一款规定，“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”，采取了“列举+等”的立法表述方式，就为未来深化改革过程中设立其他专门法院（例如，家事/少年法院、破产法院、环资法院、财税法院）提供了改革空间。
《人民法院组织法条文理解与适用》一书作为人民法院出版社推出的“理解与适用丛书”的又一新作，内容包括三大部分，即“最高人民法院有关领导及部门解读修订后人民法院组织法的文章以及最高人民法院下发的通知”“对修订后人民法院组织法进行逐条解析（每条包括‘条文释义’和‘实践指导’）”“与人民法院组织法修改密切相关的其他材料”，为广大读者全面准确把握新修订的人民法院组织法的精神实质、原则、制度及具体规定提供了有益的佳作，为那些从事司法学、审判学以及司法改革学的研究者提供了翔实、准确、第一手的“信息数据”。笔者作为较长期从事司法改革工作的参与者，着重从“立法与改革互动”的视角对此书进行粗浅的解读，权当抛砖引玉。
（作者：最高人民法院 刘树德）
责任编辑：韩绪光
