预算法大修“不是很容易”

预算法实施将满20年，全国人大常委会动议修改预算法至今已经17年，对于这样一部被称为“经济宪法”的法律，由于很多修改内容涉及重大争议，对修订结果不宜期望太高

法治周末记者 陈磊

今年2月25日，十二届全国人大常委会第七次会议在北京举行，会议议程中没有涉及审议预算法修正案草案。

再过4个月，距离全国人大常委会上次审议预算法修正案草案将满两年。2012年6月，十一届全国人大常委会会议审议了该草案。

根据《中华人民共和国立法法》的规定，列入全国人大常委会审议的法律案，因存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，经法定程序，该法律案终止审议。

因此，预算法修正案草案可能将于今年4月或者6月由全国人大常委会第三次审议，这是法治周末记者从2月22日的第二届卓亚法治论坛上获得的消息。此次论坛由北京卓亚经济社会发展研究中心和中国财税法学研究会主办。

修改过程：

被搁置审议一年多

在论坛上，北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文表示，全国人大常委会今年4月或将第三次审议预算法修正案草案。

“我希望通过预算法的修改解决一些问题。”刘剑文说，“预算法是整个财税法中的‘龙头法’。”

中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大旗告诉法治周末记者，从预算改革的现实必要性、紧迫性来看，预算法修正案草案4月份如果不提交全国人大常委会审议的话，6月份也应当提交。

此时距离全国人大常委会第二次审议预算法修正案草案，已经过去了一年零八个月。这意味着，该草案被搁置将近两年时间。今年4月和6月，全国人大常委会还将召开两次会议，如果该法律案不被终止审议，将提交其中一次会议审议。

“预算法的修改，表面看是法律文本的修改，其实背后涉及错综复杂的权力争议。”朱大旗向法治周末记者表示。

全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会原主任高强在论坛上表示，预算法的修改，“改起来不容易、真不容易”。

论坛间隙，对于预算法修正案草案是否会大幅度修改的问题，高强告诉法治周末记者：“(大幅度修改)不是很容易。”

预算法修正案草案二审以来的过程即是明证。

2012年6月26日，十一届全国人大常委会会议审议了预算法修正案草案。一周后，全国人大常委会决定将该草案公布于中国人大网，公开征集意见。统计数据显示，在一个月的征求意见期间，收到了近33万条意见。

但截至十一届全国人大常委会任期结束，预算法修正案草案也没有迎来第三次审议，这意味着立法任务将留待新一届全国人大及其常委会完成。

2013年4月，十二届全国人大常委会发布当年立法计划，预算法修正案草案等重点立法项目在列。全国人大常委会法工委官员对媒体表示，后半年全国人大常委会将三审预算法修正案草案。

直至2013年结束，全国人大常委会也没有三审预算法修正案草案。

中国财税法学研究会副会长、全国人大常委会预算工作委员会法案室原主任俞光远此前已经预料到这个结果。

去年11月23日，俞光远参加中国财税法学研究会主办的“国家治理现代化与深化财税体制改革”座谈会，在被问及预算法修正案草案何时会提交全国人大常委会审议时明确表示：2013年“不可能”。

俞光远告诉法治周末记者：“(预算法修正案草案)很多重大的问题都有重大争议。它怎么出来呢。法律这么多争议，出来以后没法执行啊。很多重大事情，各个部门都有不同的看法，形成不了(统一的)法律草案。”

修改内容：

15处授权存在争议

关于预算公开的规定正是法律草案涉及的重大争议之一。

几年间，按照国务院的要求，中央部委及地方公布了预算支出信息，在预算公开的改革道路上迈出了步伐。

上海财经大学教授、全国政协委员蒋洪注意到，实践中，多个中央部委公开的预算支出信息中，多为功能分类，而非经济分类。

“功能分类主要是按照政府活动的目的划分，例如教育、医疗卫生、公共安全等。而经济分类就是根据支出的实际用途划分，人员工资、奖金、差旅、接待、会务、汽车购置等行为都在支出经济分类中。”蒋洪表示，“公众通过经济分类了解到具体花销，这对预算的监管非常重要。”

高强认为：“这些东西不改，就达不到社会关注的预算公开。”

朱大旗表示，预算法修正案草案增订第11条中对预算公开的主体、公开的内容、公开的程序等作出了初步规定，但该条第4款“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”的授权性规定，却依然折射出强烈的行政主导色彩，必须加以改正。

朱大旗告诉法治周末记者，必须强调由人大立法主导预算公开的内容及其进程，并对不依法公开的行为实施问责。

统计显示，预算法修正案草案中共有15处授权给国务院，标明“由国务院另行规定”等字样。

除此之外，草案第一条规定的立法宗旨，“几乎照搬了1991年国务院发布的《国家预算管理条例》”，这是朱大旗研究预算法修正案草案时发现的。

“这是一个非常大的遗憾。”朱大旗认为。由此导致预算法的具体制度上，政府行政主导色彩十分浓厚，而人民的代表——各级人大及其常委会对预算的审查、监督的规定则相当抽象、单薄，纳税人对政府预算的知情、监督和参与方面的规定更是空白。

朱大旗指出，现代公共预算本质是“管理政府的工具”，是要对政府收支行为进行规范、控制和监督，藉以保障人民大众公共需要最大化。

高强对此表示赞同。他告诉法治周末记者：“预算法应该是人大监督政府预算管理的法，也是规范政府预算管理的法。”

修改结果：

期望会有一些变化

2013年年底，全国人大预算工作委员会(下简称预工委)一位官员对媒体表示，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下简称《决定》)和此前征求的社会意见，全国人大法律委正在加紧修改预算法修正案草案，适时将草案提交全国人大常委会审议。

此时距离预算法修正案草案公开征求意见结束，已经一年有余。

当年11月15日，《决定》向社会公布，其中多处涉及预算制度改革的内容，包括实施全面规范、公开透明的预算制度；审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支持预算和政策拓展；建立跨年度的预算平衡机制等。

俞光远表示，《决定》确立的预算法修订方向是“建立公开透明的预算制度”。

高强认为，目前需要做的事情，就是研究如何把《决定》中关于预算管理的方向性和原则性规定写入预算法，“法律怎么规定，一定要解决”。

俞光远表示，修订预算法修正案草案的工作正在进行中。立法机关需要梳理此前的文本，哪些地方可取，哪些地方不可取；工作人员还要梳理成千上万条意见，进行归纳总结，融合到条文中。

俞光远说，对于预算法修正案草案(二审稿)，“大家很不满意，反应非常强烈，有很多地方倒退。”

对此，俞光远告诉法治周末记者：“(法律的出台)比你想象中的复杂得多得多，不是那么简单。”

朱大旗向法治周末记者表示，未来提交立法机关审议的预算法修正案草案(三审稿)，“文本会有一些变化”。

专家助力：

财政部背景官员推动修法

提及预算法的起草与修订，高强感触良多。

今年70周岁的高强，早年毕业于中国人民大学经济系，1989年至2001年7月，高强一直在财政部工作，其中，1998年担任财政部副部长。

1994年3月，第八届全国人民代表大会通过预算法。

高强介绍说，在此期间，担任财政部财政预算管理司副司长、司长的他参与了预算法的起草工作。

3年后，全国人大提出修改预算法的动议，但最终搁置。

1998年，九届全国人大常委会决定设立预工委，任命郭振乾为首任主任。郭振乾此前担任过中国人民银行副行长，后担任审计署副审计长、审计长。预工委的任务之一是负责预算法的修订。

2003年3月，因为年龄原因，十届全国人大常委会免去郭振乾的预工委主任职务。随即，刘积斌被任命为预工委主任，他此前担任国防科工委主任。

值得注意的是，刘积斌曾具有10年的财政部工作背景。1988年至1998年，刘积斌曾在财政部任职，担任财政部副部长，党组成员、党组副书记。

2004年，全国人大成立预算法修订领导小组和起草小组，起草小组由全国人大预工委作为牵头单位，成员单位包括财政部、国家发改委、审计署、国家税务总局、海关总署等。

当年10月，十届全国人大常委会任命冯淑萍、姚胜为预工委副主任。

冯淑萍时年53岁，此前一直在财政部任职，从科员升任财政部党组成员、部长助理。2013年2月离任预工委副主任。

姚胜时年49岁，此前在全国人大系统任职，曾担任预工委预决算审查室主任，长期从事财政经济预决算工作。

公开资料显示，当时预算法修订已经进入十届全国人大常委会立法规划。但由于各个部门意见不统一等诸多原因，此次修订最终搁置。

2009年预算法修改进入实质阶段。

当年2月，高强被任命为全国人大常委会预工委主任。

全国人大常委会预工委、财政部、审计署等部门成立了预算法修订领导小组，高强任组长，时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长。

预算法修订工作的步伐比以前明显加快，2010年年初形成了全国人大预工委和财政部意见一致的预算法修正案草案初稿；2011年11月，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国预算法修正案(草案)》，并决定提交全国人大常委会审议。

2011年12月31日，十一届全国人大常委会会议闭幕，此次会议初次审议了预算法修正案草案。

会议闭幕当天，全国人大常委会决定免去高强的预工委主任职务，当时的高强已经67岁。

同样是在2011年12月31日，全国人大常委会任命廖晓军为预工委主任。廖晓军此前担任财政部党组副书记、副部长，具有在财政部工作几十年的背景。

据法治周末记者统计，预工委设立至今，先后共有4位主任，其中三位曾担任过财政部副部长一职。

目前，除了廖晓军之外，预工委有三位副主任，目前排名第一的姚胜，从2004年至今一直担任预工委副主任。

其他两位副主任是苏军和刘修文，均在全国人大系统工作多年。苏军曾担任全国人大财经委办公室主任一职；刘修文曾相继担任预工委法案室副主任、主任，办公室主任。