江苏南通开发区法院探索“裁执分离”模式

把强拆关进法治的“笼子”

——江苏南通开发区法院探索“裁执分离”模式的调查

    伴随中国经济社会的快速发展、城镇化进程的加快及旧城改造力度的加大，城镇房屋拆迁进入快速推进阶段，一些地方不顾群众意愿强制拆迁，暴力拆迁、野蛮拆迁也时有发生，甚至出现“血拆”，往往是“征得了土地，失去了民心”。如何促进拆迁工作的规范运行，是一个重大敏感的社会问题。依据《城市房屋拆迁管理条例》规定，强制拆迁由行政机关实施或申请人民法院强制拆迁。2011年国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，废除了行政强拆，改由行政机关向人民法院申请强制执行。2012年4月，最高人民法院施行《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）。《规定》明确，行政机关向人民法院申请强制执行，人民法院经严格审查，裁定准予执行的，一般由行政机关组织实施。至此，确立了“裁执分离”强制搬迁模式。

　　“‘裁执分离’第一案实施后，我们这千亩地块拆迁进展快、很和谐。”2013年7月2日，在南通经济技术开发区（以下简称“南通开发区”）竹行街道竹东村、大安村的数百亩的空地上，竹行办事处施迎春主任助理告诉记者。他说，“自今年3月至7月，区里规划我街道拆迁近2000户，至6月底我们已拆1900余户，比过去速度明显加快，这得益于去年开发区实施裁执分离首案带来的示范效应”。一年多来，南通开发区法院审理的这起“裁执分离”案件效果如何、有怎样的经验以及有什么样的典型示范效应？带着这些问题，记者进行了实地采访。

　　探索“裁执分离”模式，做到“裁者不执、执者不裁”

　　地处“长三角”地带的南通开发区是全国首批14个国家级开发区之一。为谋求新的发展，南通开发区围绕市委、市政府关于南通南翼新城建设的总体要求，力争用3年左右的时间，全面凸显产业与城市互动，功能与品质兼具，宜商宜居、繁荣繁华的现代化南翼新城形象。

　　面对大量的拆迁任务，对确需强制拆迁的，以往南通开发区主要采取的是由政府主导的“强制拆迁”，由于行政机关“自裁自执”，被拆迁户对补偿数额、执行过程时常表示不满，甚至房子被拆后，仍继续纠缠闹事、上访。

　　“这些矛盾激化的问题结症，是拆迁没有在健全的法治轨道上运行。”南通法院的决策者认为，法治的实现不是仅靠制定了多少法律来保证的，更要靠司法机关在执法中贯彻什么样的法治理念来维持和推进。严格依法拆迁，能够有效消减矛盾，解决拆迁所造成的一系列问题，创造更加和谐的社会环境，使“野蛮拆迁、暴力抗拆、钉子户”成为过去的词汇。

　　那么，如何将拆迁最大限度纳入法治轨道，党委政府在思考，作为司法机关的南通各级法院也在探索有效解决问题的办法。去年年初，南通市中级人民法院在广泛调研的基础上，决定在南通经济技术开发区法院试行“裁执分离”的“法院裁决、政府实施、司法监督”新模式。

　　“裁执分离”,是由法院作出是否准予执行的裁定,行政机关组织实施,法院予以监督。其本质是裁决权与实施权的分离,做到“裁者不执、执者不裁”,形成权力间的互相制约、互相监督。南通中院院长陈荣庆认为，“在这种新模式下，法院作为一个居中裁判角色，一定要保持公平、公正、中立，既对拆迁户进行守法监督，更对政府部门依法行政依法拆迁进行监督，有力维护广大被拆迁群众的合法利益。”

　　启动“裁执分离”首案，攻克拆迁“老大难”

　　炎热的太阳下，走在一排排漂亮整洁的拆迁户安置房前，南通开发区法院院长石汉慈介绍起“裁执分离”强制拆迁第一案的被执行人王永合。

　　“作为开发区拆迁户中的老大难，去年，我们对被申请执行人王永合强制拆迁案首次实施‘裁执分离’新模式，这是全省首次尝试。这起案件既保证了政府拆迁工作的有序、快速开展，又最大限度维护了被申请执行人的合法权益。”石汉慈回忆这起案子，往事历历在目。

　　王永合，住南通开发区，2011年5月11日，开发区管委会以南通开发区总公司与被申请执行人王永合未能达成房屋拆迁补偿安置协议为由，作出通开发管裁[2011]2号房屋拆迁补偿安置裁决书。裁决书送达后，王永合在法定期限内未申请复议或提起诉讼，也未履行义务，开发区管委会遂向法院申请强制执行。

　　南通开发区法院受理后，依法组成合议庭，于2012年4月5日上午9时30分、2012年4月13日上午9时30分进行了公开听证。

　　听证时，王永合陈述申辩认为：一是省国土资源厅批准在其所在村和邻村共征地210多亩农用地，政府实际征地555亩，征地行为严重违法；二是没有省国土资源厅的红线图，其家房子不在征收范围内。开发区管委会提供了省国土资源厅苏国土资地函【2008】0176号同意该地块原集体建设用地征为国有的文件及王永合房屋所在位置的卫星航拍图，证明经数次批文共批准用地面积为563亩，王家亦在征收范围内。经质证后，王永合对此事实不持异议。

　　经法院审查查明，被申请执行人王永合户的房屋均位于建设项目拆迁红线范围内，合法建筑面积为301，经评估，该户拆迁安置补偿额共计人民币340799.99元。2009年12月29日，开发区总公司向王永合发出“拆迁补偿方式选择通知书”，并提供相应房源供其选择产权调换，但其未在规定期限内作出选择。开发区总公司与王永合多次协商，但因对补偿价款和安置问题存在较大差距致未能签订拆迁协议。

　　由于仅考虑自身利益，商谈过程中，王永合与相关工作人员产生矛盾，互不信任。司法介入后，王永合仍在心理上产生对抗情绪，工作很难有效开展。法院领导和承办法官从接手案件起，连续半个月，走进当事人家中，查看房屋状况，与他们交流座谈，解释拆迁政策、法律，告知政府安置补偿的合法合理及程序规范，与其一起分析拆迁后的前景和拒绝拆迁的后果，组织当事人与规划房产局等相关机构负责人座谈协调，并通过亲朋好友等社会力量，做好劝说引导工作，力图使当事人通过正常渠道获取合法利益。

　　推进“裁执分离”实施，保障公平公正公开

　　“从‘裁执分离’这起案件执结至今已经一年多了，新模式的机制不断完善，良好的效果不断放大”。石汉慈向记者介绍起去年4月19日老王强制执行“第一案”实施以来形成的新模式、新机制——从裁决、拆迁实施到安置结束，形成了依法行政的监督网，把行政权力关进了法治的“笼子”。

　　老王至今还记得清清楚楚，在法院为他的拆迁案召开的听证会上，法官告诉他，“集体土地上房屋征收与补偿安置纠纷，事关群众重大权益，法院绝不偏听、采信政府一面之词”。为此，为确保裁决的公开、公平、公正，法院没有在审查书面材料后即作出裁定，而是邀请了人大代表、政协委员、检察院特约监督员、行风监督员、街道居委会的党员群众代表共20多人，全程参与了听证会，充分听取被申请执行人的不同意见，听证期间，还组织各方代表到拆迁现场实地察看。这样，既有效监督政府部门的拆迁行为，又自觉将法院司法权的行使置于各界的广泛监督下，确保了司法裁决的公正。

　　后来，老王告诉朋友说，法院的听证是认真的，给了他充分申辩的机会。这是对政府拆迁的有力监督，是认真履行职责的表现，即使强拆，他自己也不会找法院闹事。

　　“老王本来是个老上访户，但后来房子被强拆，他心甘情愿停止了上访？”记者问道。“我们对强制拆迁行为全过程是否依法实施进行监督，努力化解出现的对立矛盾。”石汉慈说。我们一开始就建议、监督政府制订了明确的强制搬迁预案，并对预案的各个环节进行了严格细致的审查。为防止出现意外，强制拆迁现场配备了医院的心血管、烧伤、外伤和服毒内、外科医生各1名、护士若干名、120救护车两辆。成立了工作组、警戒组、控制组、外围看护组、危险处置组、群众工作组、公证保全组、物品整理打包搬运组、拆除组、社会督查组、善后工作组、后勤保障组、机动组等，并全部到位。法院行政庭长和执行局长二人组成的司法监督组处于执行一线，对政府实施的强迁行为进行全方位监督。

　　同时，法院还邀请了区人大代表、政协委员及纪工委、政法委、检察院等相关单位对所有执行行为进行监督，由公证机关进行全程证据保全，确保强制搬迁工作的合法、合理和公开、透明。

　　“由于前期深入的思想工作，被拆迁人王永合在拆除房屋过程中当即就补偿安置问题与拆迁公司达成了协议。此后不久，另一户被拆迁人也与拆迁公司签订了补偿安置协议，能达商务区核心区拆迁工作顺利告结。”南通开发区管委会副主任、时任强拆现场总指挥的陈琦告诉记者，整个拆迁过程，所有的单位和个人都被有效监督，形成“你监督我，我监督你”的相互监督网，所有行为都约束在法律规则的“轨道”内。

　　放大“裁执分离”效应，开辟房屋征收补偿新路

　　在南通开发区法院，记者看到南通市委书记丁大卫对江苏省首例“裁执分离”案件的批示：“这一案例是人民法院在支持城市建设工作中的可喜探索，值得表扬。望及时总结、不断完善，为解决拆迁难题，确保依法拆迁、和谐拆迁做出新贡献。”南通市委常委、政法委书记曹斌做出肯定，“开发区法院的这起‘裁执分离’案件，是地方政府和人民法院确立法治理念、建设平安南通的典型示范。”

　　走在江海交汇处的这片热土上，新城镇、新家园建设绽开了百姓的笑容，为建设“生态南通、美丽南通”而打造的“万顷良田”工程焕发出勃勃生机。“这是我们放大‘裁执分离’模式示范效应，开辟房屋征收补偿新路带来的。”南通开发区管委会相关人员介绍说。

　　在放大新模式示范效应的同时，南通开发区法院坚持把“协调会商、风险评估、应急处理、善后处置”四项机制贯穿非诉强制搬迁案件始终，并在执行结束后提请管委会责成相关职能部门继续做好稳控及矛盾化解工作，确保强制搬迁工作万无一失。

　　自“裁执分离”实施以来，全区政府的依法履职意识、市民百姓的法律意识进一步增强，一年来，全区拆迁面积近200万平方米，涉及近7000户拆迁，均自动履约、主动搬迁，依法搬迁、和谐搬迁的氛围已在全区蔚然成风。（记者 娄银生 通讯员 王志彬）